Steuern

Grundsteuerreform

Die steuerliche Belastung von Grund und Boden trifft das Herz der Wirtschaftlichkeit von Immobilieninvestitionen. Das Aufkommen der Grundsteuer kommt ausschließlich den Kommunen zugute. Mit rund 14 Milliarden Euro im Jahr 2017 stellt die Grundsteuer damit eine der wichtigsten Finanzierungsquellen dar.

Das Bundesverfassungsgericht hat mit Urteil vom 10. April 2018 entschieden, dass die aktuellen Regelungen des Bewertungsgesetzes zur Einheitsbewertung von Grundvermögen in den alten Bundesländern jedenfalls seit Beginn des Jahres 2002 mit dem allgemeinen Gleichheitssatz des Artikels 3 Absatz 1 des Grundgesetzes unvereinbar sind. Laut dem Bundesverfassungsgericht führt das Festhalten des Gesetzgebers an dem Hauptfeststellungszeitpunkt von 1964 zu gravierenden und umfassenden Ungleichbehandlungen bei der Bewertung von Grundvermögen, für die es keine ausreichende Rechtfertigung gibt. Die bisher verwendeten Einheitswerte stammen in den alten Ländern von 1964 bzw. in den neuen Ländern von 1935. Das Bundesverfassungsgericht hat ferner erklärt, dass der Gesetzgeber spätestens bis zum 31. Dezember 2019 eine Neuregelung zu treffen hat. Bis zu diesem Zeitpunkt dürfen die verfassungswidrigen Regeln weiter angewandt werden. Nach Verkündung einer Neuregelung dürfen sie für weitere fünf Jahre ab der Verkündung, längstens aber bis zum 31. Dezember 2024 angewandt werden.

Das im Jahre 2016 vom Bundesrat – gegen die Stimmen von Hamburg und Bayern – eingebrachte sogenannte Kostenwertmodell ist dem Diskontinuitätsprinzip zum Opfer gefallen und wird auch nicht weiter verfolgt.

Das Bundesministerium der Finanzen hat am 28. November 2018 den Länderfinanzministern zwei Modelle zur Reform der Grundsteuer vorgeschlagen: Ein wertabhängiges und ein wertunabhängiges Modell. Bei der Reform wird von Seiten des Bundesfinanzministeriums das Ziel verfolgt:

  • eine verfassungsfeste Lösung, die das aktuelle Aufkommen für die Kommunen sichert
  • eine sozial gerechte Lösung, die die Steuerzahlungen fair verteilt und eine übermäßige Belastung der Steuerschuldnerinnen und Steuerschuldner und von Mieterinnen und Mietern verhindert (die Grundsteuer wird in der Regel über die Nebenkosten an die Mieterinnen und Mieter weitergegeben)
  • Beachtung des Rechts der Kommunen, die kommunalen Hebesätze selbstständig zu bestimmen

Daneben hat sich die Politik als Ziel gesetzt, dass die Reform aufkommensneutral erfolgen soll.

Darüber hinaus sehen die Pläne des Bundesfinanzministeriums vor, durch eine Normierung eines besonderen Hebesatzrechtes für die Kommunen entsprechend des Koalitionsvertrages eine Grundsteuer C einzuführen.

Zudem keimte in der Diskussion um die Reform der Grundsteuer die Idee auf, die Umlagefähigkeit der Grundsteuer abzuschaffen.

Die Finanzminister der Länder und der Bundesfinanzminister haben sich am 14. Januar 2019 über die Reform der Grundsteuer beraten - ein Kompromiss, wie die Grundsteuer in Zukunft ausgestaltet werden soll, wurde nach diesem Treffen jedoch noch nicht verlautbart. Ein nächstes Zusammentreffen ist für den 1. Februar 2019 geplant.

Kernaussagen des ZIA

Schnelle Umsetzbarkeit
Durch die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts vom 10. April 2018 muss die Grundsteuer reformiert werden. Der Gesetzgeber hat bis zum 31. Dezember 2019 Zeit, eine Neuregelung zu treffen. Ab 2025 muss die Neuregelung angewendet werden können. Durch die Reform wird eine Neubewertung von über 35 Millionen Grundstücken in Deutschland notwendig. Aufgrund der grundsätzlich vorliegenden Daten und der geringen Datenmenge scheint die Möglichkeit der Umsetzung des Flächenmodells während der vom Bundesverfassungsgericht gesetzten Frist möglich. Eine Umsetzung des wertabhängigen Modells erscheint dagegen sehr ambitioniert.

Verfassungskonforme Ausgestaltung
Insgesamt drängt das Verfassungsrecht zum wertunabhängigen Flächenmodell. Es folgt den verfassungsrechtlichen Vorgaben, den steuerlichen Geltungsgrund der Grundsteuer vor allem im Äquivalenzgedanken ausdrücklich zu benennen und hieraus die Steuerlast abzuleiten. Das wertabhängige Mietmodell verletzt das Grundgesetz; die Bemessung nach der vereinbarten Miete ist ersichtlich gleichheitswidrig. Schafft es der Gesetzgeber nicht, bis Ende 2019 eine verfassungsmäßige Reform zu verabschieden, brechen den Kommunen rund 14 Milliarden Euro an Steuereinnahmen weg.

Aufkommensneutralität muss gewährleistet sein
Das politische Versprechen einer aufkommensneutralen Grundsteuerreform ist strikt einzuhalten. Die Aufkommensneutralität sollte sich dabei auf die Ebene der Kommune beziehen. Aufgrund der bundesweit sehr heterogenen Wertentwicklung von Immobilien im Zusammenhang mit der Hebesatzautonomie der Kommunen erscheint ein wertunabhängiges Flächenmodell für die Sicherstellung der Aufkommensneutralität geeigneter.

Einfache Ermittlung
Das Verfahren muss die Kapazitäten der Finanzverwaltung berücksichtigen. Bei dem seitens der Finanzverwaltung geäußerten Ziel einer weitgehend digitalen Umsetzung der Steuerermittlung darf die für die digitale Umrüstung benötigte Zeit nicht unterschätzt werden. Die Verwaltung hat in der Digitalisierung noch einen sehr weiten Weg zu gehen. Im Sinne der Entbürokratisierung wäre eine möglichst einfache Steuererhebung – durch die Ermittlung einer Bemessungsgrundlage anhand möglichst weniger Daten – sowohl für die Finanzverwaltung als auch für die Steuerpflichtigen anzustreben. Im Sinne einer einfachen Ermittlung sollte das Flächenmodell umgesetzt werden; es benötigt wesentlich weniger und einfachere Daten.

Effiziente Steuererhebung
Die Erhebungskosten der Grundsteuer sollten möglichst gering sein, um größtmöglichen Nutzen aus dem Steueraufkommen ziehen zu können. Wertermittlungen von Immobilien sind komplex; insbesondere Wirtschaftsimmobilien sind als Spezialimmobilien nur schwerlich einer einfachen Bewertung zu unterziehen. Einer Bewertung ohne Wertkomponente ist es naturgemäß immanent, dass die Erhebungskosten deutlich geringer als bei einem wertabhängigen Modell ausfallen; insbesondere, weil weniger Daten benötigt werden und keine regelmäßigen Neubewertungen notwendig sind. Das wertunabhängige Modell ist gegenüber dem wertabhängigen Modell somit vorzugswürdig.

Transparent und nicht streitanfällig
Der Steuerpflichtige muss die Ermittlung der zu zahlenden Grundsteuer nachvollziehen können. Aufgrund der stets komplexen Wertermittlung von Immobilien, wobei sich insbesondere die Bewertung von Wirtschaftsimmobilien schwieriger gestaltet, liegt eine abnehmende Transparenz und eine zunehmende Streitanfälligkeit bei einem wertorientierten Verfahren in der Natur der Sache. Bereits heute ist die Abgrenzung der Anwendung des Ertrags- oder des Sachwertverfahrens komplex und streitanfällig. Die Streitanfälligkeit würde ferner nicht abnehmen, wenn im Rahmen der Grundsteuer auf Bodenrichtwerte und Daten aus dem Mikrozensus zurückgegriffen würde, deren Justiziabilität bislang unklar ist. Die Bezugnahme auf Grundstücks- und Gebäudegrößen als Grundlage wäre weniger streitanfällig. Die physikalische Größe der Quadratmeter wäre für den Steuerpflichtigen einfacher nachzuvollziehen als ein aus mehreren verschieden Faktoren ermittelter Wert.

Keine Wiedereinführung der nicht zielführenden Grundsteuer C
Die Grundsteuer C wurde zurecht nach nur zwei Jahren wieder abgeschafft. Die eigentliche Lenkungswirkung – die Verfügbarmachung von bebaubaren Grundstücken für Wohnbauzwecke – wurde verfehlt. Wie schon der Wissenschaftliche Dienst des Deutschen Bundestages in Expertisen dargelegt hat, mussten damals nach der Einführung insbesondere die finanzschwachen Bürger ihre Grundstücke verkaufen, wohingegen finanzstarke Bürger und Unternehmen profitierten. Aufgrund dieser erzielten gegenteiligen Wirkung ist eine Wiedereinführung abzulehnen. Vielmehr sollte ein anderer – nicht grundsteuerlicher – Ansatz zur Mobilisierung von Bauland und somit zur Minderung der Attraktivität am spekulativen Grundstückshandel verfolgt werden.

Umlagefähigkeit der Grundsteuer
Die Abschaffung der Umlagefähigkeit der Grundsteuer führt nicht zu dem gewünschten Ziel, Wohnen preiswerter zu machen. Vielmehr würde eine solche Maßnahme entweder dem Neubau oder der Modernisierung finanzielle Mittel entziehen oder Wohnen teurer machen. Ein Verbot der Umlagefähigkeit wäre darüber hinaus auch verfassungsrechtlich zweifelhaft. Die hiermit verbundenen Eingriffe in die zahlreichen bestehenden Mietverhältnisse wären angesichts des Rechts am Eigentum und der ausgeübten Vertragsfreiheit verfassungsrechtlich nicht zu rechtfertigen. Nicht zuletzt sollte die Umlagefähigkeit der Grundsteuer erhalten bleiben, um den Charakter einer Vermögensteuer zu vermeiden.

(Weitergehende Ausführungen zu den vorstehenden Kernaussagen finden Sie in unserem unten verlinkten Positionspapier vom 14. Januar 2019.)

ifo Institut empfiehlt ebenfalls Flächenmodell

Auch das ifo Institut um Studienleiter Prof. Clemens Fuest empfiehlt in seinem Gutachten aus finanzwissenschaftlicher Perspektive eine Berechnung der Grundsteuer nach Fläche. Dies habe gegenüber wertbasierten Modellen erhebliche Vorteile. Geeignet sei eine Kombination aus Grundstücks-, Wohn- und Nutzfläche. Dafür reiche eine einmalige Bestimmung. Anpassungen seien dann nur bei baulichen Veränderungen nötig.

Stand: 14. Januar 2019

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Kontakt

Torsten Labetzki

Abteilungsleiter Steuern

Tel.: +49 30 2021 585 13