Steuern

Grundsteuerreform

Durch das Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 10. April 2018 muss der Gesetzgeber die Grundsteuer neu regeln. Daraus folgt, dass eine Neubewertung von über 35 Millionen Grundstücken in Deutschland notwendig ist. Ob eine Neubewertung wertabhängig oder wertunabhängig zu erfolgen hat, hat das Bundesverfassungsgericht offen gelassen. In der Folge wurden verschiedene Modelle diskutiert. Weitestgehend Einigkeit besteht darin, die Grundsteuer mit ihren rund 14 Milliarden Euro (im Jahr 2018) als eine der wichtigsten Finanzierungsquellen der Kommunen zu erhalten. Der Bundestag stimmte dem Gesetzespaket am 18. Oktober 2019 und der Bundesrat am 8. November 2019 zu.

Verfahrensablauf

Mit Urteil vom 10. April 2018 hat das Bundesverfassungsgericht entschieden, dass die bisherigen Einheitswerte zur Bemessung der Grundsteuer verfassungswidrig sind. Dabei hat es dem Gesetzgeber aufgegeben, bis zum 31. Dezember 2019 eine Neuregelung der Grundsteuer zu treffen. Nach Verkündung einer Neuregelung dürfen sie für weitere fünf Jahre ab der Verkündung, längstens aber bis zum 31. Dezember 2024 angewandt werden.

Nach intensiven Diskussionen um das richtige Modell hat das Bundeskabinett am 21. Juni 2019 drei Gesetzesentwürfe beschlossen und in den Bundestag eingebracht. Parallel hierzu erfolgte die Einbringung durch die Koalitionsfraktionen CDU/CSU und SPD am 25. Juni 2019. Hierbei handelt es sich um die folgenden Entwürfe:

Gesetzesentwurf zur Reform des Grundsteuer- und Bewertungsrechts

Der Entwurf sieht auf Bundesebene eine wertabhängige Berechnung des Grundsteuerwerts im Ertrags- bzw. Sachwertverfahren vor. Dabei sollen Kriterien wie Grundstücksfläche, Bodenrichtwert, Immobilienart, Gebäudealter und die sogenannten Mietniveaustufen nach dem Mikrozensus eine Rolle spielen.

Gesetz zur Änderung des Grundgesetzes

Durch die Grundgesetzänderung soll dem Bund uneingeschränkt die konkurrierende Gesetzgebungskompetenz zur Regelung der Grundsteuer gegeben werden. Zugleich wird den Ländern über eine Ergänzung in Artikel 72 Absatz 3 des Grundgesetzes eine umfassende abweichende Regelungskompetenz eröffnet (Öffnungsklausel).

Einige Bundesländer haben bereits signalisiert, eigene Landesgesetze auf den Weg bringen zu wollen.

Gesetz zur Mobilisierung von baureifen Grundstücken für die Bebauung

Durch den letztgenannten Gesetzesentwurf sollen Städte und Gemeinden die Möglichkeit der Festlegung eines erhöhten, einheitlichen Hebesatzes auf baureife Grundstücke erhalten (Grundsteuer C).

Am 9. September 2019 fand die Sachverständigenanhörung des Finanzausschusses des Deutschen Bundestages statt. In der Anhörung haben die geladenen Wissenschaftler insbesondere die Erforderlichkeit einer aus verfassungsrechtlicher Sicht notwendigen Grundgesetzänderung betont. Auch die vom ZIA geübte Kritik an dem auf Bundesebene vorgesehenen Ertrags- und Sachwertverfahren wurde nachdrücklich vertreten.

Am 18. Oktober 2019 wurden die Gesetzesentwürfe vom Deutschen Bundestag verabschiedet. Im Rahmen der Verabschiedung wurden insbesondere noch folgende Änderungen beschlossen:

  • Durch eine Ergänzung in § 8 Absatz 2 FAG wurde dafür gesorgt, dass auf die Steuerpflichtigen in den Bundesländern, welche die Öffnungsklausel nutzen, für Zwecke des Länderfinanzausgleichs keine zusätzlichen Erklärungspflichten zukommen.
  • Im Rahmen der Grundsteuer C können die Gemeinden den gesonderten Hebesatz für baureife Grundstücke nicht nur bei besonderem Wohnraumbedarf anwenden, sondern auch wenn städtebauliche Gründe dies erforderlich machen.
  • Baudenkmäler erhalten einen Abschlag von 10 Prozent auf die Steuermesszahl.

Der Bundesrat hat dem Reformpaket am 8. November 2019 zugestimmt.

Die Bundesländer sind durch die in der Grundgesetzänderung enthaltenen Länderöffnungsklausel in der Lage, nun ein einfacheres und administrierbares Bewertungsverfahren auf Länderebene einzuführen. Im nächsten Schritt müssen die Länder nun entscheiden, ob und ggf. wie sie von dem Modell auf Bundesebene abweichen. Hierbei sind sie zwar nicht an die Fristsetzung des Bundesverfassungsgerichts für die Neuregelung bis zum Ende des Jahres 2019 gebunden. Die Länderregelung muss innerhalb von fünf Jahren – spätestens jedoch bis zum 31.12.2024 – zur Anwendung kommen.

Kritik an Gesetzentwürfen

Der aktuelle Gesetzesentwurf zur Reform des Grundsteuer- und Bewertungsrechts sieht auf Bundesebene eine Ermittlung des Grundsteuerwerts mittels eines wertabhängigen Modells vor. Wertermittlungen von Immobilien sind jedoch komplex; insbesondere Wirtschaftsimmobilien sind als Spezialimmobilien nur schwerlich einer einfachen Bewertung zu unterziehen.

Mit dem Bewertungsverfahren, soll das Verfahren der Bedarfsbewertung, welches bisher im Rahmen der Grunderwerbsteuer sowie der Erbschaft- und Schenkungsteuer Anwendung findet, für die Grundsteuer übernommen werden. In den Fällen der Grunderwerbsteuer sowie der Erbschaft- und Schenkungssteuer gilt es jedoch zu beachten, dass es sich bei den zu erfassenden Sachverhalten um stichtagsbezogene Einzelfallbetrachtungen handelt. Die Grundsteuer ist hingegen ein Massenverfahren mit circa 35 Millionen notwendigen Grundstücksbewertungen, welche zyklisch und nicht nur einmalig durchgeführt werden müssen. Gerade das Erfordernis der wiederkehrenden Bewertung war bereits bei der Einheitswertfeststellung ursächlich für die Verfassungswidrigkeit, da die Wertfortschreibung pflichtwidrig unterlassen wurde. Die nun im Raum stehenden aufwendigen regelmäßigen Neubewertungen der Grundstücke bedeuten bei Anwendung eines wertabhängigen Modells eine immense Bürokratiebelastung für alle Beteiligten.

Zudem handelt es sich bei dem wertabhängigen Modell um ein Berechnungsschema mit vielen Parametern, welche hinsichtlich der Bodenrichtwerte nicht justiziabel sind oder nur statistische Wertannahmen widerspiegeln. Wenn jedoch bereits die Berechnungsparameter eines Modells nur durch verallgemeinerte Werte gefüllt werden, kann das Modell kaum eine realitätsgetreue Wertberechnung liefern. Daher wäre es unseres Erachtens zielführender, von vornherein ein einfacheres Berechnungsmodell wie das Flächenmodell anzuwenden, als mit einem komplexen Modell die Illusion gerechter Werte aufrechtzuerhalten.

In diesem Zusammenhang begrüßt der ZIA, dass durch die ebenfalls angestrebte Grundgesetzänderung eine Länderöffnungsklausel eingeführt werden soll. Hierdurch bekommen zumindest einzelne Länder die Möglichkeit, die Grundsteuer in Form eines einfachen und unbürokratischen Flächenmodells zu erheben. Im Rahmen des Flächenmodells sollen als Bemessungsgrundlage lediglich die Flächen des Bodens und des Gebäudes dienen, die je nach Nutzung mit einer bestimmten Wertzahl multipliziert werden. Beim Flächenmodell fällt aufgrund der wenigen und einfachen Berechnungsparamater sowohl bei der Einführung als auch bei der laufenden Bewertung der geringstmögliche Erfüllungsaufwand für den Steuerpflichtigen und für die Finanzverwaltung an.

Obwohl das Bundesverfassungsgericht den Gesetzgeber nicht dazu aufgefordert hat, sieht der oben genannte Gesetzesentwurf die Wiedereinführung der Grundsteuer C vor. Hierzu haben sich die regierenden Parteien im Koalitionsvertrag verpflichtet. Aus Sicht des ZIA ist die Wiedereinführung der Grundsteuer C jedoch abzulehnen. Sie wurde Anfang der 1960er Jahre zurecht nach nur zwei Jahren wieder abgeschafft und sollte nicht wieder eingeführt werden. Die gewünschte Lenkungswirkung – nämlich die Verfügbarmachung von bebaubaren Grundstücken für Wohnbauzwecke – wurde verfehlt. Wie schon der Wissenschaftliche Dienst des Deutschen Bundestages in Expertisen dargelegt hat, mussten damals nach der Einführung insbesondere die finanzschwachen Bürger ihre Grundstücke verkaufen, wohingegen finanzstarke Bürger und Unternehmen profitierten. Daher sollte ein anderer – nicht grundsteuerlicher – Ansatz zur Mobilisierung von Bauland und somit zur Minderung der Attraktivität des spekulativen Grundstückshandels verfolgt werden.

ZIA-Kernaussagen

Aufkommensneutralität muss gewährleistet sein

Das politische Versprechen einer aufkommensneutralen Grundsteuerreform ist einzuhalten. Die Aufkommensneutralität sollte dabei auf Ebene des kommunalen Steueraufkommens gewährleistet sein.

Zeitliche Realisierbarkeit

Der Gesetzgeber hat bis zum 31. Dezember 2019 Zeit, eine Neuregelung zu treffen. Spätestens ab 2025 muss die Neuregelung angewendet werden können. In der Folge ist eine Neubewertung von über 35 Millionen Grundstücken notwendig. Aufgrund der grundsätzlich vorliegenden Daten und der geringen Datenmenge scheint die Möglichkeit der Umsetzung des Flächenmodells während der vom Bundesverfassungsgericht gesetzten Frist möglich. Dies gilt umso mehr mit Blick auf die Implementierung eines digitalisierten Verwaltungsverfahrens zur Gewährleistung des strukturellen Gesetzesvollzugs. Eine Umsetzung des wertabhängigen Modells erscheint dagegen sehr ambitioniert.

Verfassungskonforme Ausgestaltung

Die verfassungsrechtliche Vorgabe, den steuerlichen Belastungsgrund der Grundsteuer ausdrücklich zu benennen und hieraus die Steuerlast abzuleiten, muss beachtet werden. Der Äquivalenzgedanke als Belastungsgrund – also die Kompensation der Nutzung der kommunalen Infrastruktur durch die Erhebung der Grundsteuer – würde durch die Einführung eines wertunabhängigen Flächenmodells klarer und nachvollziehbarer umgesetzt werden. Das wertabhängige Modell schafft es hingegen mangels realistischer Wertabbildung nicht, dem Äquivalenzgendanken gerecht zu werden und bietet obendrein verfassungsrechtlich Angriffsfläche in Hinblick auf den Gleichheitsgrundsatz aus Artikel 3 GG.

Vollzugsaufwand

Die Erhebungskosten der Grundsteuer sollten möglichst gering sein, um das Steueraufkommen nicht durch überhöhten Erfüllungsaufwand zu verschwenden. Wertermittlungen von Immobilien sind komplex und kostenintensiv. Dies gilt umso mehr für Wirtschaftsimmobilien als Spezialimmobilien. Die Erhebungskosten bei der Bewertung ohne Wertkomponente sind deutlich geringer als die Ermittlung im wertabhängigen Modell, zumal weniger Daten benötigt werden und keine regelmäßige Neubewertung der Fläche notwendig ist. Das wertunabhängige Modell ist daher gegenüber dem wertabhängigen Modell vorzuziehen.

Transparent und nicht streitanfällig

Der Steuerpflichtige muss die Ermittlung der zu zahlenden Grundsteuer nachvollziehen können. Die Komplexität der Wertermittlung von Wirtschaftsimmobilien führt zu Intransparenz und zu zunehmender Streitanfälligkeit bei einem wertorientierten Verfahren – insbesondere bei der Verwendung sachlich fragwürdiger statistischer Berechnungskomponenten. Bereits jetzt wird die Verwendung der Bodenrichtwerte wegen der fehlenden Justiziabilität kritisch betrachtet. Die Bezugnahme auf Grundstücks- und Gebäudegrößen als Grundlage wäre weniger streitanfällig.

Optionsmodell im Länderfinanzausgleich

Es muss sichergestellt werden, dass bei einer Nutzung der Öffnungsklausel das optierende Land keine zusätzlichen Berechnungen nach dem Bundesmodell für Zwecke des Länderfinanzausgleichs vornehmen muss. Hier muss die für die Bemessungsgrundlage maßgebliche Berechnungsmethode des Landes ebenfalls für den Länderfinanzausgleich maßgeblich sein.

Keine Wiedereinführung der Grundsteuer C

Die Grundsteuer C wurde in der Vergangenheit zurecht nach nur zwei Jahren wieder abgeschafft und sollte nicht wieder eingeführt werden. Die gewünschte Lenkungswirkung wurde bereits damals verfehlt. Zur Mobilisierung von Bauland und somit zur Minderung der Attraktivität des spekulativen Grundstückshandels sollten Anreize außerhalb des Steuerrechts gesetzt werden.

Umlagefähigkeit der Grundsteuer

Die Abschaffung der Umlagefähigkeit der Grundsteuer führt nicht zu dem gewünschten Ziel, Wohnen preiswerter zu machen. Vielmehr würde eine solche Maßnahme dem Steuerpflichtigen finanzielle Mittel entziehen, die für den Neubau oder die energetische Modernisierung erforderlich sind. Ein Verbot der Umlagefähigkeit wäre darüber hinaus auch verfassungsrechtlich fragwürdig. Die hiermit verbundenen Eingriffe in die zahlreichen bestehenden Mietverhältnisse wären im Lichte der Eigentumsfreiheit und der Vertragsfreiheit als Ausfluss der allgemeinen Handlungsfreiheit verfassungsrechtlich nicht zu rechtfertigen. Die Umlagefähigkeit ist elementares Wesensmerkmal der Grundsteuer, ohne welche sie zur verkappten Vermögensteuer würde.

Stand: 12. November 2019

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